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媒體報道 | 閆衍:地方債限額使用的幾個問題

發布人:中誠信     發布時間:2019-05-07     瀏覽次數:4445次

      以2014年新《預算法》及《關于加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)的出臺為標志,我國地方政府債務管理進入規范發展期,遵循“開前門、堵后門”的規范化管理思路;2015年,財政部《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(225號文)提出了地方政府債務限額管理的具體方法;2017年,財政部《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》(35號文)進一步規范新增地方政府債務限額管理。在切實推進地方債務限額管理的同時,合理使用專項債務限額、提高專項債限額使用比例對穩定經濟增長、化解地方政府隱性債務風險具有重要意義。2019年政府工作報告再提堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰,并指出“2019年中國財政收支政策將有效防控地方政府隱性債務風險”。考慮到當前各區域地方債務限額的分配與自身債務壓力、財政實力及融資需求密切相關,因此,在當前穩增長與防風險動態求穩的大背景下,各地政府尤其是債務高壓區域應積極利用上年留存額度,加快當年專項債務限額的使用,以進一步提升專項債務限額的使用效率,助力隱性債務風險的化解。

地方政府債務總體限額的確定及分配原則

?債務總限額受經濟周期波動及逆周期調控影響,分地區債務限額逐級下達

    2014年8月31日,新《預算法》正式規范了地方政府的合理舉債權,通過“開前門、堵后門”規范地方政府融資行為;同年,國務院出臺43號文決定對地方政府債務規模實行限額管理;2015年,財政部225號文提出了限額管理的具體方法,即年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額(或減去當年調減債務限額),并指出“地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定,并報全國人民代表大會批準。當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時,適當擴大當年新增債務限額,當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時,適當削減當年新增債務限額或在上年債務限額基礎上合理調減限額”。從該表述中可以看出,地方債務總限額遵循由上而下的原則并根據經濟周期波動及逆周期調控等統籌確定;但從理論上講,地方債務總限額的確定也可根據自下而上的順序,即各省份根據自身債務風險及項目開展等情況上報債務額度需求,國家層面加總各省份需求額度從而得到地方債務總體限額。我們更傾向于通過上述兩種方法的結合來確定地方債務總體限額,即地方債務總體限額既受經濟周期波動及逆周期調控影響,也需要考慮各省份自身額度需求。2019年政府工作報告指出2019年擬安排地方政府新增專項債券2.15萬億元,比2018年增加8000億元,將帶動全年地方債務總體限額加速擴容,此安排與當前經濟下行壓力不減、積極財政政策下各省份融資需求大幅提升均相關。

     債務總限額確定之后,分地區債務限額遵循逐級下達原則。從理論上來講,與地方債務總體限額的確定原則一樣,各地區債務限額也可通過上級直接統籌安排或加總下級上報需求額度確定;同樣的,我們更傾向于結合兩者來共同確定省級地方債務限額。財政部225號文指出,各省、自治區、直轄市政府債務限額,由財政部在全國人大或其常委會批準的總限額內,根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等提出方案,報國務院批準后下達各省級財政部門。省級財政部門依照財政部下達的限額,提出本地區政府債務安排建議,編制預算調整方案,經省級政府報本級人大常委會批準;根據債務風險、財力狀況等因素并統籌本地區建設投資需求提出省級及所屬各市縣當年政府債務限額,報省級政府批準后下達各市縣級政府。

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?區域債務限額分配與各地債務壓力、財政實力及融資需求密切相關

    隱性債務規模較高的區域分配到的地方債務限額相對更多。我國部分地區負債水平過高,區域性債務風險較為突出。若考慮隱性債務在內的情況,從規模看,江蘇超過4萬億元,仍為全國最高,北京、四川均超2萬億元,吉林、內蒙古、遼寧等9個省區處于0.4萬億元以下;從負債率看,超過歐盟60%警戒線的有14個,貴州仍高居首位;從債務率看,廣東、北京、天津等省市高居前列。從各地區地方政府債務限額分配情況看,各省債務限額分配與自身隱性債務壓力存在一定相關性,在地方政府防范化解債務風險持續的大背景下,隱性債務規模相對較高的區域獲得的債務限額相對更多。(因2018年各省份融資平臺有息債務數據未完全披露,暫考慮2017年各省份隱性債務情況。)

      分地區新增限額的分配需綜合考慮財政實力、融資需求等因素。2017年財政部35號文指出,新增限額分配應當體現正向激勵原則,財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排,財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。2018年,江蘇、廣東、山東等財政實力較強的省份新增債務限額規模位于前列,而云南、西藏、貴州、遼寧等財力較弱、債務風險較高的區域分配到的新增債務限額較少。此外,各省新增限額的分配同時兼顧了對重大項目支出的事權問題,適度緩解了地方政府財權與事權間的矛盾,在當前積極的財政政策要求下,101號文及2019年政府工作報告相繼強調彌補重點領域短板,加快推進重大項目的建設。因此,受支持重大發展戰略如雄安新區建設、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區等的影響,相關地區新增債務額度的分配也有所傾斜。

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地方政府債務限額的分配結構

?一般債務限額占比較高,專項債務限額加速擴容

     2015年財政部225號文指出,年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額(或減去當年調減債務限額),具體分為一般債務限額和專項債務限額。從歷年地方債務限額的結構變化可以看出,一般債務限額的規模占比較高;但受積極的財政政策明顯發力影響,地方政府專項債務限額增長逐年加快。伴隨2018年8月財政部《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》進一步解除地方債發行的季度均衡限制,以及2018年底以來財政工作會議和中央經濟工作會議提出“較大幅度增加地方政府專項債券規模”等要求,2019年專項債限額加速擴容,政府工作報告提出2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元,較2018年增加8000億元,專項債務限額增速由2017年的12.4%提升至2019年的25%,超過一般債務限額增速的3倍。

?區域專項債限額與債務壓力匹配,新增限額受一般及專項債務率的影響

     分區域看,一般債務限額及專項債務限額同樣遵循逐級下達的原則,各區域間一般債務限額與專項債務限額的規模排序大體相同。2018年江蘇省一般及專項債務限額均居全國首位,超過7000億元;而西藏、青海、寧夏等省份一般及專項債務限額均較低,位于全國各省末段。其中,各區域專項債務限額規模與當地債務壓力大致匹配。從2017年各省份隱性債務規模看,江蘇、北京、四川、浙江等省市隱性債務規模較高,專項債務居于全國各省市前列,而西藏、寧夏、青海等隱性債務規模較低的省份,由于舉債空間小、區域項目融資需求不高,專項債務限額規模相對較少。


      各地區一般債務及專項債務新增限額的分配還受各地一般債務率及專項債務率的影響。2017年財政部35號文指出,測算分地區新增限額后,對一般債務率、專項債務率超過風險警戒線標準的地區,在分配該地區新增限額總量不變的前提下,應當優化其一般債務、專項債務結構,防控地方政府債務風險。例如,某地區專項債務率超過風險預警線,則應減少或不分配專項債券新增額度;一般債務率超過風險預警線的地區則應減少或不分配一般債券新增額度。從2018年各省份新增限額分配情況看,2017年一般債務率超過警戒線的省份(如黑龍江、廣東、遼寧、貴州等)分配到的2018年一般債務新增限額較少;2017年專項債務率較高的省份(如北京、福建、貴州、遼寧等)2018年分配到的專項債務新增限額相對較少。

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合理使用專項債限額,有利于隱性債務化解

   專項債對化解地方政府隱性債務增量風險有重要作用。以2014年新《預算法》及43號文的出臺為標志,地方政府債務管理進入規范期,融資平臺逐漸與政府信用剝離。伴隨地方政府融資行為的進一步規范,增加法定債務的規模是有效防范化解隱性債務的必要手段,地方政府發債融資納入地方財政預算管理,規范引導隱性債務顯性化,有利于發現與控制風險。未來在隱性債務風險持續防控下,專項債將逐漸替代以往融資平臺在基建和公共服務等領域的地方政府融資功能,對緩釋地方政府隱性債務風險有重要意義。此外,由收益自求平衡的項目產生的現金流收入,對償還地方政府債務、緩釋地方債務風險有積極作用。當前新增專項債中項目收益專項債占比逐漸上升,截至2019年第一季度末,專項債發行7171億元,其中超過九成為新增專項債,而收益自求平衡的項目收益專項債在新增專項債中的比例超過80%,3月份該比例接近100%。項目收益專項債的放量發行不僅能創造中長期投資效益,為投資者提供較穩定的回報,增強市場信心,也能在一定程度上推動地方財政金融的穩定增長。

因此,合理使用專項債務限額有利于化解地方政府隱性債務風險,尤其是債務高壓區域。在防風險的大背景下,2018年專項債務總限額的使用比例較2017年提高了1.3個百分點,拉動地方政府債務總限額的使用比例小幅上升了0.1個百分點。

      從分省份專項債務限額使用情況看,2018年財政實力較強的發達地區專項債務限額仍有較大使用空間,而財力較弱且債務風險相對較重的地區專項債務限額使用比例較高。具體來看,北京及上海兩地2018年地方政府專項債務限額使用比例均處于80%以下,北京使用比例不到40%,上海使用比例64%,專項債務限額仍有較大使用空間;剩余省份專項債務限額使用比例均超過80%,在防風險的大背景下,各地區積極使用專項限額化解地方政府隱性債務風險,湖南專項債務限額使用比例達到100%,西藏、天津、貴州、重慶等11個省份使用比例均超過90%,該部分省區多為地方政府隱性債務風險相對較重的區域。

提升專項債限額使用效率的建議

    為進一步提升積極財政政策的執行效率,專項債自2018年下半年起不斷提速。2018年8月,財政部72號文提出“9月底累計完成新增專項債券發行比例不得低于80%、剩余在10月發行”的進度要求,專項債發行顯著提速。進入2019年,為緩解經濟下行壓力,支持基建穩增長,十三屆人大七次會議授權國務院提前下達2019年地方政府新增債務限額1.39萬億元,其中新增一般債務限額5800億元、專項債務限額8100億元,這一舉措使得2019年專項債的發行節奏大幅提前,打破往年1月零發行的紀錄,有效保障了年初新建和在建項目的融資需求。截至2019年3月底,第一季度已發行新增債券1.18萬億元,完成提前下達新增限額的85.2%;其中,新增一般債券發行5187億元,已完成新增一般債務限額的89.4%;新增專項債券發行6660億元,完成比例為82.2%,提前下達的新增專項債務限額仍有一定使用空間。

    分區域看,不同地區對提前下發的新增專項債務額度的使用比例存在明顯差異,使用比例較低的省份多為債務風險相對較重的區域。截至2019年第一季度末,福建、新疆、寧夏、四川等12個省區提前下達的專項債限額已全部使用,其中,福建和新疆專項債新增發行規模已超過提前下達的新增專項債務限額,使用比例較高;而甘肅、山西、青海等8個省區新增專項債務限額的使用比例均在50%以下,其中,海南、黑龍江、吉林、內蒙古暫未發行新增專項債,專項債務限額的使用效率較低。

      各地區可積極利用上年留存額度,加快專項債發行,提高專項債限額的使用效率。考慮到2019年1月9日國務院常務會議部署加快發行地方政府專項債券,力爭9月底前基本發行完畢,避免出現重點項目融資困難的情況,全年專項債發行目標或將提速至第三季度完成;同時2019年政府工作報告指出2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元,因此至今暫未發行新增專項債以及專項債務限額仍有較大使用空間的地區需進一步加快專項債發行,提高專項債務限額使用比例。此外,由于專項債納入基金預算,不列赤字,在預算管理上不同于地方政府一般債,存在調用歷史遺留額度的可能性,2018年財政部34號文提出“積極利用上年末專項債務未使用的限額”,考慮到2018年底剩余的1.16萬億元專項債額度,2019年發行使用的空間較大。在當前經濟仍面臨較大下行風險的背景下,合理提升專項債務限額的使用效率有利于進一步穩定基建投資,發揮基建托底經濟增長的作用,同時緩解地方政府資金壓力尤其是債務風險相對較高的區域,保障重點項目資金需求,從而提升財政政策的實行效率,助力積極的財政政策更加積極有效。


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